Régimen de Gobierno
Diagrama de temas
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El curso aborda sistemáticamente los estudios sobre los regímenes de gobierno, brindando conocimiento teórico sobre los fundamentos y desempeños de los mismos. También se analiza la evolución del régimen de gobierno en Uruguay, desde 1830 al presente, revisando algunas temáticas relevantes como la coparticipación gubernamental, la organización del Poder Ejecutivo y el rediseño del Parlamento.
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Presentación del curso. ¿Las instituciones importan? El debate normativo sobre los regímenes de gobierno y su relación con la supervivencia de la democracia.
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Los orígenes, fundamentos, desarrollo y variaciones del parlamentarismo. Poderes institucionales de los primeros ministros. Gobiernos parlamentarios minoritarios.
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Los orígenes, fundamentos, desarrollo y variaciones del presidencialismo. Poderes institucionales de los presidentes. Presidentes y fragmentación partidaria, el problema de la gobernabilidad.
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Los orígenes, fundamentos y desarrollo del semipresidencialismo. ¿Lo mejor de dos mundos?. Competencia, cooperación y cohabitación entre el presidente, el primer ministro y la asamblea.
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Las falsas promesas del formato institucional. Los secretos del diseño de gobierno: presidente, parlamento y jefaturas políticas departamentales. La coparticipación como solución de equilibrio institucional.
HIPÓTESIS 1. La Constitución de 1830 estableció reglas de juego con incentivos que favorecían la concentración del poder en torno al presidente y sus seguidores. El poder presidencial de designar jefes políticos y la capacidad de estos para manipular elecciones, favoreció la concentración del poder y la exclusión de la oposición. La consecuencia natural de este esquema fue la inestabilidad casi permanente del sistema político.
HIPÓTESIS 2. La coparticipación territorial entre los dos partidos, establecida en una cláusula no escrita de la Paz de Abril de 1872, favoreció la estabilidad del proceso político. Esta regla informal no corrigió los incentivos perversos de la Constitución pero permitió la integración del partido opositor al proceso político. Controlar ciertos territorios y contar con representación en la asamblea legislativa descomprimió la situación de permanente exclusión. No obstante, el mecanismo no resultó un punto de equilibrio, porque el partido de gobierno consideraba inadecuado ceder poder territorial a la oposición (feudalización del país), y el partido opositor consideraba que debía democratizarse el régimen (voto secreto, sufragio universal y representación proporcional).
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Los límites del compromiso institucional como punto de equilibrio de la competencia. Los secretos del diseño de gobierno: Presidente, Parlamento y Consejo Nacional de Administración. La constitucionalización de la coparticipación. Bloqueos e impasse favorecidos por el régimen de gobierno.
HIPÓTESIS 3. La reforma constitucional de 1918 logró el objetivo de democratizar al país. El texto garantizó las elecciones limpias; favoreció la competencia electoral entre los partidos, garantizó la coparticipación en la conducción de las empresas públicas y otorgó al parlamento el poder de interpelar y censurar a los ministros. Las nuevas reglas de juego barrieron con los juegos de suma cero, brindando a la oposición la expectativa de alternancia y la capacidad de control del gobierno.
HIPÓTESIS 4. Sin embargo, el diseño institucional fue producto de un pacto interpartidario que no dejó satisfecha a ninguna de las partes. Establecía un poder ejecutivo bicéfalo -compuesto por un presidente y un consejo nacional de administración de nueve miembros- y un parlamento con dos cámaras electas por sistemas electorales diferentes y con mandatos con distinta extensión temporal. Esas reglas determinaron una alta frecuencia de elecciones que extremaron la competencia inter e intra partidaria, creando condiciones para la fragmentación del poder y el impasse institucional. Si bien el diseño institucional logró avances superlativos, tampoco fue un punto de equilibrio para los actores políticos.
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Los secretos del diseño de gobierno: Las tres versiones del Ejecutivo dúplex, un presidente con poderes moderados y un parlamento finalmente debilitado.
HIPÓTESIS 5. La reforma constitucional de 1934 resolvió la mayoría de los problemas generado por el diseño institucional de la Constitución de 1918. Unificó todos los mandatos en cuatro años, sustituyó el Ejecutivo bicéfalo por un Ejecutivo dúplex compuesto por el Presidente y el Consejo de Ministros, transformó el Senado en una cámara electa en una circunscripción única nacional y redujo el tamaño de la Cámara de Representantes de 123 a 99. La reforma constitucionalizó la Corte Electoral y creó el Tribunal de Cuentas y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. También estableció el monopolio del gobierno en la dirección económica (el Parlamento ya no podría aumentar montos presupuestales) y estableció la iniciativa exclusiva para la creación de empleo y endeudamiento externo. La reforma estableció dos reglas inéditas para favorecer el control del poder político por parte de la coalición golpista de 1933 compuesta por terristas y herreristas: la distribución por mitades del Senado y la coparticipación en el Consejo de Ministros (2/3 y 1/3). Estos dispositivos serían eliminados en la reforma de 1942.
HIPÓTESIS 6. El nuevo diseño institucional parlamentarizó al régimen presidencial de gobierno. Por un lado, la Constitución le sugiere al presidente que nombre ministros que cuenten con el respaldo del Parlamento, y por otro, le otorgó al Parlamento la posibilidad de censurar a los ministros. Este diseño forzó al presidente a utilizar estratégicamente la designación de los miembros del gabinete a los efectos de contar con una mayoría parlamentaria que permite legislar y proteger a los ministros ante eventuales interpelaciones y/o mociones de censura.HIPÓTESIS 7. El modelo de Poder Ejecutivo dúplex será retomado en la constitución de 1967 luego del fracaso del colegiado. Es reforma fortalecerá las prerrogativas del Ejecutivo en detrimento del Parlamento al establecer la posibilidad de enviar proyectos de urgente consideración con plazos específicos, la creación de nuevas áreas de iniciativa exclusiva para el gobierno (jubilaciones y pensiones, tributos, etc.) y el establecimiento de reglas para el tratamiento de las leyes presupuestales también con plazos específicos. Pese a ello, este modelo se transformó en un punto de equilibrio institucional vigente hasta nuestros días.
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Razones del experimento: metas programáticas y atajo hacia al gobierno. Los secretos del diseño de gobierno: colegiado, ministros y parlamento. La coparticipación del 3 y 2. ¿Presidencialismo pluripersonal o régimen híbrido? Juicio sobre la eficiencia del colegiado. La reforma de 1967 como solución.
HIPÓTESIS 8. El establecimiento del Poder Ejecutivo colegiado a comienzos de la década del cincuenta, fue el resultado de la convergencia de dos orientaciones: la orientación programática del Batllismo oficial (no quincista) y el oportunismo de Herrera guiado por el apetito de participar de los beneficios de un Estado en permanente expansión. La enmienda suplantó el modelo de Poder Ejecutivo dúplex por un colegiado compuesto por nueve miembros y nueve ministros responsables ante el parlamento.
HIPÓTESIS 9. El colegiado funcionó mal porque tenía problemas de diseño. Por un lado, no previó que las fracciones de los partidos pudieran hacer acuerdos en las listas al colegiado y por otro, su integración no preveía la participación de la fracción minoritaria del partido ganador. El primer error se puso de manifiesto tras la elección de 1958 cuando el Herrerismo y el Ruralismo tuvieron diferencias semanas antes de asumir el gobierno. Estos acuerdos ad hoc favorecieron la fragmentación de la mayoría generando dificultades en los procesos de toma de decisión del colegiado. El segundo error provocó un débil compromiso con el gobierno de los sectores minoritarios del partido ganador. Esto se vio reflejado en las interpelaciones de “fuego amigo” y en la indisciplina del partido mayoritario en las cámara. En suma, el nuevo diseño institucional fue ineficiente para enfrentar años de crisis económica caracterizados por el estancamiento y la inflación.